孔繁斌 | 集成性建构方式：公共管理学科再理解

作者简介

孔繁斌，南京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师。

摘要

公共管理学科的证成问题，是中国社会科学演进中的一个知识学难题，确当的证成方式有助于避免各种权力因素的干扰，回到知识学本身做出正当性的对话。在社会科学学科的证成中，经典的理论是普遍性建构方式和中轴化建构方式，但这两种方式并不适合公共管理学科。在普遍性和统一性哲学日益受到挑战甚至被舍弃的后现代知识氛围中，作为适应人类社会后现代转向的公共管理学科，其证成的有效方式是集成性建构。

引言

属于现代性学术框架下的社会科学，经过近代以来的累积性成长，已经成为知识的生产机制和文明进化的依赖，人们对社会科学整体功能的认知和承认并不存在严重的差异，即便是受到意识形态的影响，依然难以对社会科学自身的作用给予贬斥和否认。相反，当社会科学自身成为知识帝国后，其内部的主权和领土之争，反倒不绝如缕。在20世纪作为一项关涉人类事务启蒙和工程的公共管理学被逐步建构之后，如何处置该学科的功能和身份，已经演化为一个历史文化事件。尤其在深受行政权支配的中国社会科学界，担负有效改进公共生活状况之天职的公共管理学，还处为承认而斗争的阶段，还在不断被身份危机的诅咒缠绕，甚至在后结构主义以来社会科学普遍陷入身份危机的境况下，唯独将学科危机的风险分配至公共管理学科。可以说，在中国社会科学学术生态环境中，公共管理学科的价值和功能与其遭遇的认同之间存在十分严重的失衡现象。

因此，作为对后现代知识积极反思和回应而建构形成的公共管理学科，其命运可能与肇始于近代的一些社会科学主流学科一样，需要在新的社会形态的充分展开中逐渐实现自我的建构，如果知识界能从社会科学发展进化的历史经验中获得理性的认识，以前瞻性的意识认真对待公共管理学科，这无疑是这一学科成长的关键因素。循此认识，本文在中国学术界有关公共管理学科建构的相关讨论基础上，在后现代趋势、知识社会学视角等图景中，尝试以集成性为元话语，对公共管理学科及其建构方式的正当性做出论说。

理解社会科学建构的三种方式

作为对世俗共同体经验系统性认知的社会科学，及其所包含的各个具体学科，都有其自身的建构方式。学科的建构方式涉及如何勘定学科的范围、主题和理论基础，不同的建构方式影响着学科知识求取的分殊和路径，支配着学科的规训和教育开展。学科建构方式的合理程度成为衡量一个学科认受性（legitimaey）的根本依据。按照这样的理解，惯常所讨论的学科危机问题则可以还原到其建构方式中加以审视，公共管理学科也不例外。今天我们在公共管理学科理解的叙事中，大致将其表述为“新兴学科”“引进学科”“边缘学科”“跨学科研究”等等，然而，这样的指称因其远离对学科建构方式的考究而失之严谨，甚至多少带有某些主流学科者对公共管理殖民的意味，而深层次的原因一定程度上可以理解为知识界对学科建构方式讨论的缺乏。社会科学的学科建构方式问题，是一个典型的知识社会学议题，自曼海姆到福柯的知识社会学的演进，使得知识界对社会科学及其学科建构方式的理解进入到一个更深刻的水平。基于主要文献的理解，本文发现在现代性及其向后现代转型中，存在普遍性、中轴性和集成性三种言说学科建构的方式，普遍性的建构方式已遭遇质疑，中轴性的建构方式既对普遍性建构方式有所补救，又为集成性建构方式提供了可资借鉴的逻辑。在学科建构方式这一谱系中，从集成性理解公共管理学科的建构方式，既具备了正当性又消解了因建构方式误置而节外生枝出的学科身份危机。

1.学科建构的普遍性方式。

社会科学的普遍性建构方式是形成于18世纪的经典方式，华勒斯坦等一批世界一流的社会科学家于20世纪80年代出具的重建社会科学的研究报告《开放社会科学》一书②，可以说是对这一建构方式做了比较完备的阐释。这份著名的报告，以重建社会科学为宗旨，考察了18世纪到1945年以及1945年到20世纪80年代社会科学的演化状况，该报告以经济学、社会学、政治学等主流学科为例，系统地揭示了主流社会科学建构方式的历史条件和内在逻辑。任何学术文本都是开放的，可以选取不同的释读视角，仅从学科建构方式的研究目的来看，该报告实质上可以视为认识社会科学普遍性建构方式的经典文本。从发生学立场来看，社会科学的普遍性建构方式，特别是自近代社会科学从古典时代笼统的智慧之学或神学中独立之后，深受近代普遍性哲学支配，社会科学逐渐形成了探究共同体必然性—普遍性为目的的世俗知识求取体系。社会科学建构的这一经典范式，有其基本准则并勘定了其基本范围，例如：

（1）从16世纪到18世纪，支配社会科学的哲学基础逐步脱离古典智慧学而转向牛顿力学的科学观，认定世俗社会存在一种有待发现的确定性的普遍规律，社会科学被界定为对超越时空的、永远正确的社会法则的追寻；

（2）社会科学有着特定的时空指向，专门指以文明社会即刚刚肇始的工业化社会的普遍规律为对象，因此以研究东方传统社会为对象的东方学，或者研究特殊问题的历史学、法学等，都不被算作严格意义上的社会科学；

（3）近代化的根本问题是主权与民族国家的建构，国家构成了社会科学无需证明的假想框架，经济学（市场）、政治学（政府制度）和社会学（市民社会）三门以探寻普遍规律为宗旨的社会科学，契合了国家运转的需要而成为社会科学的主流学科。

对社会科学建构方式的这一勘定，十分显著地体现了近代的知识学禀赋，成为影响至今的社会科学建构的路标。然而，对于普遍性所赖以存在的知识学前提，伴随社会形态的嬗变和对世俗世界认识的多样化，牛顿力学的静态科学观及其对普遍性规律的先验式确认，无疑都越来越不符合常识，进而普遍性的建构方式在总体上被斥责为是自然科学附体的结果。而侧重于外部社会历史条件对社会科学所做的普遍性的建构，根本上疏忽了社会科学建构过程中对自身核心问题的关注。尽管如此，以普遍性方式理解和评价社会科学的相关学科，却成为知识界绵延至今的准则。

2.学科建构的中轴化方式。

在普遍性方式支配之下，社会科学的建构和发展难免在后现代转向进程中遭遇危机，作为统一的、必然性的世俗世界并不存在，而差异性、多样性却日益投射到社会科学知识体系之中，重新理解社会科学的建构方式势必作为知识学的时代性问题被提出。与华勒斯坦等人在反思后强调跨学科重建的进路不同，后工业社会概念的倡导者丹尼尔·贝尔对社会科学建构方式给予了中轴化的新颖建构。如果说，普遍性的建构方式还只是停留于学科目的论的追问和对象的勘定，还只是涉及学科的初级问题，那么中轴化的学科建构方式则进化了学科的问题意识，敞开了对学科根本问题的追究，迫使学科建构的注意力从对研究对象或边界的关注收回到对具有排他性效应的根本问题即中轴知识的追溯趣味上。

在这一问题上，丹尼尔·贝尔应该是以结构主义认知观以及独特的中轴化方法论、以充满时代感的思考，有力地进化了人们对学科建构方式与学科问题意识的认知。在《后工业社会来临》《资本主义文化矛盾》等著作中③，尤其是在讨论作为知识社会的后工业化社会问题中，贝尔精辟地阐述了社会科学具体学科的建构理论。贝尔认为，社会科学的各学科都围绕一个知识中轴建构自身，例如，经济学的中轴原理是资源的有效配置，所以它建构的关键理论是边际效用；政治学要处理的问题是社会利益冲突和调节，因而政治学不管是研究国家还是研究政府，它的中轴原理都是权力的合法性；社会学的问题建构体现为共同体的运行，不断探讨社会分层及其互动支配了社会学的发展，所以它的中轴原理是社会结构。中轴原理的学科建构方式论，更直接地从学科知识内在逻辑而不是外部历史条件阐释了学科自身的建构，更在意属于自己的轴心问题及其理论。

3.学科建构的集成性方式。

学科建构的普遍性方式是决定论的产物，经过中轴性理论的改造，学科建构方式实质上开始受到知识界的时代气质所冲击，摒弃普遍性的追求而走向了重建的努力。然而，中轴性方式毕竟是结构主义支配下的单因素的批判重建尝试，尽管相对成功地将学科建构的取向从外部先验假设拉回到自身排他性要素身上，有效解决了知识求取和累积的逻辑起点问题，但在后现代社会形态日趋发展和后科学知识影响下，社会科学学科的建构方式受到诸多因素的挑战，例如：预设的世界的统一性存在被打破，世俗世界的多中心性取代单一化；网络化而不再是笛卡尔的二元论重构了共同体而且成为知识生产的机制；社会科学认知活动不仅只有实证论而且还存在建构论，探讨先验的社会规律和处理突出的公共问题同等重要；量子尺度观而不是宏观的大尺度观，成为理解和解释事物的新视角，等等。学科建构方式与一个时代的哲学和知识状况保持共进，在当今时代气质及其知识氛围下，重新思考学科建构方式应该说是社会科学知识生产的需要，否则传统学科建构方式支配下的学科危机难以找到消解之路。

正是置于这样的思考，本文尝试提出作为社会科学建构的集成性方式，对于社会科学建构中诸如“跨学科”“综合学科”“交叉学科”“新兴边缘学科”等表述，实质上是一种折中也是一种无奈，同时也都不能够构成对学科建构方式的规范表述，作为典型之一的公共管理学科，就很难找到作为其定义的宾词，而透视这些表述的本质则可以发现，拘泥于普遍性学科建构方式已经无法解决社会科学发展对新学科建构的处置，而集成性学科则表现出高度的规范性和知识生产的时代气质。相比较于普遍性方式和中轴化方式，集成性建构方式力图表达这样一些考虑：

（1）决定论转向建构论：不再拘泥于以外部先验规律为研究对象建构学科，而是以共同体普遍问题的认知为学科建构依据；学科建构不只有客观单纯的认知维度，而且还应呈现人类事务的功能与价值维度；

（2）自主性规约开放性：社会科学是一种反思性的知识，它建构了它的对象，即依据一定问题关怀的反思或者说自主性的问题预设，反倒是学科建构的逻辑起点，满足对该问题系统完备性认识的范围都算是学科对象；

（3）disciplina代替subject：以往基于某种行政管理工作的需要，习惯把学术研究的细分或学术科目称为subject，但集成性建构方式在表述“学科”时更多使用disciplina，disciplina兼有知识、知识体系以及权力、纪律之义，指称包括学科、学术领域、课程、严格的训练、规范准则、戒律、约束以至熏陶等丰富又相互关联的含义；作为人们有意努力加以完善的对象，一门学科是关于disciplina而不是subject的叙事；

（4）认知性转向引导性：普遍性方式建构起来的社会科学基本上是认知取向的知识生产活动，按照建构主义路径形成的集成性学科建构方式，知识生产的目的不仅是认知取向，还更指向引导性维度，更期待掌握和求取改造事物的知识，具有强烈的功能预设导向；

（5）特殊性反转一般性：原始的技术创新和集成创新是科技知识形成的常态，社会科学集成性的学科建构方式尽管是在后现代知识氛围和语境中做出的想象性概括，但以集成性的特质来回溯学科建构历史，其实可以认为集成性反倒具有学科建构一般方式的特征。

在社会科学建构方式的讨论中，本文试图以集成性方式阐释公共管理学科，这意味着对公共管理学科合法性的言说，早期的普遍性建构方式是一种误读，并不具有权威性，更不能代表正当性的依据。集成性建构方式逐步形成的公共管理学科，并不存在所谓的身份危机的症候，理性而平等地看待公共管理学科，既考验着知识界的理解能力，也无不考验着其良知。

集成性建构中的自主性：公共服务主义

任何一门具体的社会科学的建构，都是试图对特定问题或领域的无知获得启蒙，也都是关于这一特定问题或领域的认识论。按照集成性建构方式的理解，公共管理学科是依据特定自主性问题的知识集成。在理解公共管理自主性问题上，集成性建构方式并不完全拒绝中轴化方式的合理性，而是积极借鉴中轴化方式的理论，中轴化方式中所指向的轴心知识或问题，与集成性建构方式的自主性具有等量齐观的效用。

集成性建构自然要讨论自主性，这主要是从知识行动建构的意义上明确独特性和排他性的问题建构是什么，一门社会科学的学科并非要去对世俗生活世界做出先验规律预设并接着去发现它的规律，但必须明确一个共同体中有共性的问题，当然这一问题并非只能是所谓客观化的，也完全可能是有意识建构而成的。最典型的例子莫过于治理问题。如果说公共管理学科建构具有集成性的特质，这一学科符号中隐含着一个大家共同认可的自主性或中轴化的问题，但如何准确诠释这个既有模糊共识又容易产生表述歧义的问题，而这恰恰是公共管理知识共同体形成的关键所在。因此，如何将隐含在模糊性共识中的自主性问题释读为明确的概念，上升为学科集成的依据和知识规训，无疑是公共管理学科的首要议题。当然，在权威性答案形成之前，任何的尝试性回答都只具有探索性的价值。

按照集成科学的一般原则和精神，依据功能导向构建的知识平台，是确立集成意向的核心。在后物质主义作为现时代共同体生活文化基调和发展趋势的历史条件下，人类事务中影响共同体密度和持续性的共有问题，可以抽象地表达于公共服务这一概念。换言之，这里尝试以公共服务作为集成的知识平台，意味着公共管理学科自主性的证成来自公共服务这一具有知识排他性的中轴建构。在全球化、网络化、流动性等因素的搅动下，后工业社会形态标志性的问题之一是工业文明社会乃至农业文明社会并不凸显的公共服务状况，至今，人类事务中公共服务的启蒙还没有获得彻底性，隐藏在诸如安全、环境、健康、福利、持续性发展等议题中的公共服务现象几乎未能做出形而上的理解和叙述，甚至在文明史的观察和解释中也鲜见公共服务路径的成果。当然，这一见解不是到今天才被察觉，20世纪初法国公法学家狄骥在《公法的变迁》④一书中，就把公共服务状况视作未来社会变化和发展核心，甚至认为公共服务主义将逐步取代主权概念而成为公法的核心，这不仅在当时是一个非常大胆而有启发性的见解，直到今天仍不乏对知识界具有启蒙价值。长期被传统社会科学遗忘的公共服务现象，一定意义上反映了传统社会科学研究领域划分的局限和弊端，如果说公共服务现象无法归纳到传统主流社会科学之中的话，那么另一方面则表明它一定可以导致一个新学科的出现。因循这样的分析和思考，公共管理学科集成建构依据的自主性问题，似乎可以置于公共服务之中，这是社会科学其他学科不具备的。依据公共服务的自主知识集成公共管理学科，尽管尚需更充分的合理性证明，但在彻底推翻这一假设之前，有什么其他自主性问题更适合做替代呢？

按照公共服务主义集成公共管理学科，实质上建构了一种关涉公共服务主义的知识生产机制，在后物质主义扩张的公共生活之中，公共服务不仅是一种操作性知识，例如公共经济学所做的一些研究，同时公共服务为生活政治提供了意识形态辩护，而公共服务状况及其改进所涉及的复杂性因素，直接诱发了对公共生活一些未知领域的探究；甚至还可以对在传统社会科学中已经濒临解释极限但仍不令人满意的议题，反而在公共服务主义的集成知识框架中得以更有效地解释。例如，央—地间的集权分权关系，在传统的政治学科中最多解释到集分平衡为止，但集分平衡如何估算则已经提不出答案，但在公共服务视域下，问题的答案变得清晰且具有普适性，依据全国性公共服务提供的饱和度为估算准则，判断集权和分权的拐点，这意味着全国性公共服务提供饱和时集权体制效用逐步失去，分权体制应充分安排。作为支撑公共管理学科集成性建构的公共服务主义，其自主性知识题域可以视作由三个要素编制的集成软件，它直接导向公共服务的功能。这三个要素的提取依据，来自对公共服务运转观察的抽象，基本的方法是剩余法——满足公共服务的约束条件逐项排除后的剩余，即满足公共服务运转充分必要条件的最少化因素。具体而言，支撑集成的自主性的“软件”编程是：

第一，公共资源的有限性及其突破。一定意义上，满足公共服务需求的资源总是相对稀缺的，以直觉主义方式证明可以得知，如果存在取之不尽用之不竭的资源，那可能就不需要费劲去研究公共管理了。无论是传统的公共资源提取还是分配，都是在解决一定公共资源如何有效配置的问题；许多治理变革，例如从中心—边缘结构到去中心化的转换，真正的动因恐怕在于复杂性时代公共服务资源获取问题。

第二，集体行动的困境及其突破。在文明史上，私人物品的满足方式几乎不作为知识学问题被关注，然而公共服务运转所需要的集体行动则一直成为治理的难题，最为典型的机制是国家干预或科层机制；没有可行的集体行动方案，任何公共服务主张都无法兑现，而伴随权利革命的兴起与义务观的衰退，公共服务所需要的集体行动获得的成本更加高昂，制度主义契约论的研究也表明，为了防止合作行动风险而设置的防范措施，是一项代价很高的方式。过去治理实践中曾选择暴力或者官僚制解决集体行动困境的难题，但其局限性也十分显著，而且去中心化之后的集体行动更是缺乏经验的积累，公共管理就是要研究面向合作的社会治理究竟如何可能。

第三，公共价值的冲突及其平衡。公共服务本身是人类事务中对公共价值的回应，任何公共服务同时都可以做出某种公共价值的诠释，但这是一个极为艰难的实现过程：一方面也是首要的关怀，体现为公正是贯穿于公共服务整个过程的价值准则，然而如何勘界具体公共服务中的公正是人类认知能力难以充分把握的难题；另一方面，多个公共价值同时需要满足是公共服务存在的常态，公共价值之间的冲突只有设法处置到平衡状态，公共服务的供给才算有效，而这又是治理能力的限度所在。进一步分析，一个显著的时代特征是公共管理者的使命在于公共价值的持续提供，而不再是历史上简单的生产。

正因为公共服务本身具有既有的主流社会科学难以包容的禀赋和特质，这也就为公共管理学科赢得了属于自己的自主性议题，犹如政治学研究中的民主，法学研究中的权利，经济学研究中的边际效益。一门学科如果算得上是公共管理的话，那必须让人知道它是否是在公共服务中自主性平台上集成建构的，问题意识和问题建构是否直接或间接对这三个约束条件有所对话。对照既有的公共管理知识构成，特别是国家公共管理一级学科及下设二级学科的规划，则不难发现公共管理学科集成性的规范度比较薄弱，尽管意识到行政管理和公共政策的基础地位和重要性，但作为自主性的公共服务未能通过公共管理理论的名称等给予强化和突出，而社会保障、教育经济与管理和土地管理等，都没有受到自主性问题的有效规范和约束，先有二级学科定位后集成于公共管理一级学科，这在学科整合上并无不妥，但对公共管理集成建构的讨论缺失，使得公共管理仅仅是外在于几个二级学科的、方便于学位行政管理的符号而已。

集成性建构中的开放性：权力与知识

如果说集成性是社会科学建构的基本方式，那么除了要论证自主性何以可能，还需要处理好集成的开放性问题。自主性在学科集成中扮演功能平台的角色，开放性则具有处置集成尺度即边界的作用。开放性并非是知识的无政府状态，遵循一定规训或规范的开放度，才能使集成建构更加有效。因学科管理体制或学术生态之故，知识界和教育机构对公共管理学科建构的争议持续不断，一定程度上涉及学科开放性的规范和边界问题，其中既有严肃的知识社会学的讨论，但也不可避免大量存在学术政治的“权力”和“领地”之争，开放性未能走向学术交往共同体，反而异化为维护某种学术地位和资源的工具。公共管理学科作为历史发展到今天注定要设法去建构社会科学具体学科。

首先，我们从权力因素讨论公共管理学科集成性建构的开放性问题，与这一问题直接相关的是“建构一个公共管理学科是否有必要和可能”的疑问，因为在对公共管理作为独立学科缺乏共识或者理解冲突的状态下，有关开放性的讨论势必无法获得共识性的结果。在中国，公共管理教育建制化已经经历了20多年，但学术共同体因何而存在却存在不同甚至相反的观点。一种看法认为，公共管理学科是中国知识界生硬制造的一个知识领域，其论据是以英语概念作为判断标准，认为问题只不过是对Public Administration中译的选择，即是翻译为行政学、公共行政还是公共管理，之后又在Public Administration和Public management两个单词之间做纠结，这种看法基本上否定公共管理学科具有独立性。同时，这种观点还增加了一个颇具知识殖民的论据，认为西方发达国家都不存在独立的公共管理学科，中国还建构什么公共管理学科呢？其实，这是一种误解。一方面，集成性语境下建构的公共管理学科并非是对英语概念如何汉译这样低级问题的回应，而是从社会形态演化和知识发生角度提出的社会科学具体领域当代建构的探索，需要追问的是这一学科建构的现实依据和知识正当性，而不是名词勘校；另一方面，在中国这样的转型发展中国家，长期以来社会科学的言说总是离不开西方和本土的关系，而开放性的一个维度就是处理公共管理和西方学术发展的关系。改革开放以来我国恢复的是行政管理学，但这个学科发展的支配权却不在中国，而是作为对西方行政学理论或思潮的一种回应而存在，正如有的学者观察的那样，西方行政学有了新的思潮我们的行政学就热闹一阵，之后就无声无息了。其实，观察到的这种现象是在说中国知识界不会表达自己而只能被表达，也就是说在一个开放的学术生态中，我们无法享有学科建构的创始权。在全球化的当今，面对后现代社会公共问题的理论探究，任何民族都有创始权，只要符合知识逻辑，就不能以创始者所在国家判定其正当性。作为集成创新的公共管理学，是否能独立为一个学科，也许首先要祛除权力话语的干预。

其次，公共管理学科集成建构的开放性问题，需要处置公共管理学科与其他学科之间的关系，并在这一关系阐释中体现公共管理学科开放性的规范。公共管理是以公共服务为集成平台创造和组织相应知识的续写，以应对人类事务中带有普遍性的共有问题的挑战。作为一个建构之中的学科，尽管我们提出公共服务主义是公共管理学科的知识轴心，而合作行动是其基本理论，但先入为主的社会科学的主流学科很难对此有所认同，此情形犹如17、18世纪传统精神学科一统天下时代对崛起的政治学、社会学、经济学的态度，如果以公共服务主义和合作行动为规范处置与其他学科之间关系，是一件十分艰难的知识扩散工作。但知识演化的诡秘之处，恰恰表现在这里：新建构的学科的价值难以获得认同，而传统学科的知识依赖，使得共同体中时代性的共有问题不能有效解决，甚至忽视了影响未来发展的真正问题的存在。当然，公共管理学目前还没有成熟到无须为自己合法性辩护的程度，还谈不上对其他学科产生影响力，同时我们也看到集成建构方式下公共管理学科的基本议题被一些传统主流学科所包含而成为其研究的一部分，但毕竟公共管理学科的价值和功能无法被消解于既有的任何主流社会科学知识体系中。公共管理学科基于自身的核心问题和理论去规范与其他学科之间的关系，本身是公共管理学科集成建构的任务和使命之一，而公共管理学科所谓的身份危机，大致是可以从这一关系处置入手去理解。

公共管理集成建构中的开放性是其自主性的延续，对自主性理解认识的准确和透彻，开放性问题的处理则会获得有效性。如果说自主性要解决的是公共管理如何安身立命的事，那么开放性则回应公共管理与社会科学的知识姻亲关系。

本文的研究结论是：公共管理学是关于公共服务价值、认知和模式的集成性学科。当今人类公共服务及其治理发展诱发的公共管理学科，在外观上和近代以普遍性方式建构的社会科学主流学科有很多相似之处，在今天向后工业化的历史社会转型中，或许正在出现这个时代的新学科，我们期待公共管理学科是其中之一，其差异所在，是学科建构方式更加进化。老学科解决不了新问题，甚至在老学科的自负中形成的知识依赖，会遮蔽人类面临的真正危机和困境。公共管理学不是公共行政学的延续，PA是政治与行政二分的结果，其根在政治，PM学科坚持公共服务主义，是以此为轴心知识的全新的集成学科。值得强调的是，西方学者怎么看待公共管理学科的建构并不重要，中国社会科学学者对公共管理所做的集成性方式的建构，是一个可以证成的知识学问题。

注：本文已略去引文信息，如需参考请查阅原文~

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本期编辑 / 青鱼

文章来源 / 《学海》2018年第1期